Mehr Europa wagen? Willy Brandt, die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) und der Nahe Osten

Andreas Bestfleisch

Spätestens seit den Ereignissen in der arabischen Welt in den vergangenen Jahren wird der Ruf nach einem gemeinsamen Auftreten der Europäischen Union in internationalen Angelegenheiten immer lauter, auch wenn er nicht neu ist: Mit der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) etablierten die EG-Staaten bereits vor über 40 Jahren ein Forum zur Koordinierung ihrer Außenpolitiken. Im „Luxemburger Bericht“ vom 27. Oktober 1970 kamen die Außenminister überein, „den Zeitpunkt näher zu rücken, in dem Europa mit e i n e r Stimme sprechen kann“.((1)) Als Ziele der Zusammenarbeit wurden „die Harmonisierung der Standpunkte, die Abstimmung der Haltung und, wo dies möglich und wünschenswert erscheint, ein gemeinsames Vorgehen“ festgeschrieben.((2)) Die Entscheidung über ihr außenpolitisches Handeln liegt aber bis heute bei den Nationalstaaten. Deshalb ist es von besonderem Interesse, ob sich aufgrund der EPZ selbst in denjenigen Politikbereichen Integrationseffekte zeigen, die nicht vergemeinschaftet waren und sind.

Um diese übergeordnete Frage zu operationalisieren, wird im folgenden Beitrag untersucht, wie die Bundesregierung unter Willy Brandt Anfang der 1970er Jahre die EPZ der deutschen Öffentlichkeit vermittelte und welche Bedeutung ihr für die deutsche Nahostpolitik in dieser öffentlichen Kommunikation zugemessen wurde. Im Zentrum stehen hierbei Äußerungen des Kanzlers und des Außenministers in der Zeit nach dem Oktoberkrieg von 1973. Dadurch lässt sich beleuchten, welches Bild die Bundesregierung von der EPZ in der Öffentlichkeit zeichnete und inwiefern sie europäische Integration in intergouvernementalen Politikbereichen in der Öffentlichkeit propagierte.

Als Untersuchungsgegenstand bietet sich die Nahostpolitik aus zweierlei Gründen an: Zum einen gilt die Bundesrepublik als treibende Kraft des Integrationsprozesses und auch der EPZ, auf deren Tagesordnung der Nahostkonflikt von Beginn an stand. Zum anderen unterhielt (und unterhält) die Bundesrepublik zu Israel besonders sensible Beziehungen. So konnten sich in diesem Feld Konflikte zwischen zwei wichtigen Bereichen der deutschen Außenpolitik entwickeln, was für eine Untersuchung der Reichweite von Integration besonders interessant ist.

Welche Relevanz die Ereignisse in Nahost für Europa hatten und wie wichtig ein gemeinsames europäisches außenpolitisches Auftreten erschien, hatte Kurt Georg Kiesinger bereits vor dem formalen Beginn der EPZ ausgeführt. In einer Rede am 3. Juni 1969 warb der Kanzler für die Zusammenarbeit auf diesem Gebiet. Unter Verweis auf den Nahostkonflikt und insbesondere die nicht abgestimmte Haltung der europäischen Regierungschefs bei Ausbruch des „Sechstagekriegs“ 1967 mahnte er eine solche Koordinierung „zu diesem für uns Europäer vitalen Problem“ an. Andernfalls drohe die „geschichtliche Abdankung.“((3))

Vier Jahre später, wenige Tage nach dem Beginn des Oktoberkriegs, griff sein Nachfolger Willy Brandt in einer Rede die jüngsten Ereignisse im Nahen Osten auf:

„Die Bundesrepublik Deutschland ist in diesem Konflikt nicht Partei, aber sie wird entschlossen jede Anstrengung unterstützen, die den Kampfhandlungen, wenn es geht, sofort ein Ende macht. Sie steht mit denen zusammen, die einen zuverlässigen Frieden wollen, der auf der Grundlage der Sicherheitsrats-Resolution der Vereinten Nationen vom November 1967 ausgehandelt werden muss. Was vor den Toren Europas in diesen Tagen geschieht, meine Freunde, geht uns unmittelbar an. Dies ist auch eine Bewährungsprobe für die politische Zusammenarbeit der neun europäischen Staaten der sich herausbildenden Gemeinschaft, die sich neben anderen zu einem eindringlichen Appell an die beiden eigentlichen Weltmächte zusammenfinden müssten.“((4))

Brandt stellt die Bundesrepublik als eigene Akteurin, als Unterstützerin des Friedens dar. Getrennt hiervon schreibt er der EPZ die Rolle einer Mahnerin zu. Unerwähnt bleibt jedoch, welche Rolle die BRD innerhalb der EPZ spielen sollte bzw. wie die Haltung der BRD und die EPZ zusammenhängen. In einem Interview wenige Tage später wurde ebenfalls die Krise im Nahen Osten thematisiert. Auf die Frage, ob die Bundesrepublik angesichts des guten Verhältnisses zu Israel wie zu den arabischen Staaten nicht im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft als Vermittler im Konflikt tätig sein könnte, antwortete Brandt:

„Wir überforderten unseren machtpolitischen und moralischen Stellenwert, wenn wir glaubten, in einem solchen Konflikt uns als Vermittler anbieten zu können. Wahr ist, dass wir um eine ausgewogene Position bemüht gewesen sind und bleiben werden. Wir haben die gleiche Sprache gesprochen, wenn wir den einen oder wenn wir den anderen begegneten. Mit anderen Worten, Minister Scheel hat in Kairo und in anderen arabischen Hauptstädten nicht anders gesprochen als ich in Jerusalem. Nun, Sie haben nach der Europäischen Gemeinschaft gefragt. Dort sind wir dabei; wir haben einen ersten gemeinsamen Appell an die Kriegführenden in der Region formuliert, und ich hoffe sehr, dass es gelingt, durch die Bündelung des Einflusses der europäischen Staaten Einfluss zu nehmen.“((5))

Auch hier zieht Brandt eine klare Trennlinie zwischen der deutschen und einer europäischen Nahostpolitik. Das Verhältnis beider Ebenen bleibt erneut unklar. Hier werden die verschiedenen Dimensionen von Integration im Sinne einer Annäherung der „Nahostpolitiken“ deutlich. Darunter kann sowohl die Kooperation mit den EPZ-Partnern und die gemeinsame Behandlung von außenpolitischen Fragen verstanden werden als auch die Ausgestaltung der „eigenen“ Nahostpolitik gemäß der europäischen Abstimmung.

Vor dem Hintergrund der sensiblen Beziehungen zu Israel einerseits sowie der anhaltenden Kampfhandlungen andererseits erscheint ein Zeitungsartikel des Außenministers Walter Scheel überraschend.((6)) Darin erwähnte Scheel zwar die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der EG und führte als Musterbeispiel dieser Kooperation die Bemühungen um eine Partnerschaft mit den USA an, verwies aber nicht auf eine wie auch immer geartete Rolle der EPZ im Nahostkonflikt. Ebenso wenig fanden die Beziehungen zwischen der BRD und Israel Eingang in den Artikel. Der Nahe Osten wurde lediglich am Ende des Artikels und im Zusammenhang mit der Bedeutung dieser Region für die Entspannungspolitik behandelt. Die Schwerpunkte lagen auf der Ostpolitik, der KSZE sowie den USA. Dieses Beispiel wirft die Frage auf, was es aussagt, wenn bestimmte Aspekte in bestimmten Quellen nicht erwähnt werden. Erschienen die Rolle Europas und die Nahostpolitik der Bundesrepublik nicht wichtig genug für diesen (im Umfang begrenzten) Zeitungsartikel? Wurden die Themen bewusst nicht in die Öffentlichkeit gebracht? Ohne über den Entstehungsprozess des Artikels Auskunft geben zu können bleibt festzuhalten, dass sie zumindest hier nicht vordringlich erschienen.

Weitere Ausführungen zur Bedeutung der EPZ machte Brandt in einer Rede im Bundestag am 26. Oktober 1973.((7)) Nach dem Bekenntnis zu einer gerechten Friedenslösung in Nahost kam er auf die EPZ zu sprechen.

„In diesem Sinne strebt die Bundesregierung weiterhin vor allem eine enge Zusammenarbeit mit den anderen Regierungen der Europäischen Gemeinschaft an. Wir sind uns darüber im Klaren, dass in der jetzigen Situation die beiden Weltmächte eine vorrangige Verantwortung für den Frieden haben. Wir glauben jedoch (…), dass auch die europäischen Regierungen in dem vielleicht begrenzten Rahmen ihrer Möglichkeiten eine konstruktive Rolle spielen sollten.“((8))

Dieser Auszug verstärkt den Eindruck, dass die nahostpolitische Kooperation auf europäischer Ebene zentral für die deutsche Nahostpolitik war. Vor allem die fehlenden Ausführungen zur Rolle der BRD innerhalb der EPZ und im Nahen Osten sowie zu den deutsch-israelischen Beziehungen unterstreichen dies.

Als weiteres Quellenbeispiel soll hier die Rede „Für einen dauerhaften und gerechten Frieden in Nahost“ dienen, die Brandt am 9. November 1973 im Deutschen Bundestag hielt. Darin bezog er sich auf die „Erklärung der neun EG-Staaten zur Lage im Nahen Osten“, die deren Außenminister am 6. November 1973 abgegeben hatten.((9)) In dieser Erklärung legten die Außenminister gemeinsame Positionen hinsichtlich des Nahostkonflikts fest. Dazu zählten u.a. die Betonung der Rolle der Vereinten Nationen und der entsprechenden Resolutionen bei der Konfliktlösung, die Unzulässigkeit des Gebietserwerbs durch Gewalt, die Beendigung der israelischen Besatzung sowie die Berücksichtigung der legitimen Rechte der Palästinenser. Zunächst jedoch legte Brandt – es war der 35. Jahrestag der Novemberpogrome – die deutschen Befindlichkeiten bezüglich der Ereignisse in Nahost dar.

„Ich möchte feststellen dürfen, dass wir an den Bemühungen um einen dauerhaften und gerechten Frieden in jener Region, einen Frieden, der die Existenz und die sicheren Grenzen jedes Staates der Nahostregion garantieren soll, mit der Leidenschaft von Betroffenen mitwirken. Diese Betroffenheit stammt aus einer Verantwortung, die durch nichts aus der Welt geredet werden könnte. Sie bedarf hier auch keiner Begründung und keiner Rechtfertigung. Auf sie gründet sich vielmehr unsere Pflicht, jeder Geste zu entsagen, die nicht unmittelbar der Ermutigung des Friedenswillens in diesem Augenblick dient.“((10))

In dieser Passage wird die spezielle Situation hervorgehoben, in der sich die Bundesrepublik im Nahen Osten und vor allem gegenüber Israel aufgrund der nationalsozialistischen Verbrechen befand und befindet. Umso interessanter ist daher der weitere Verlauf der Rede, in der Brandt nicht etwa die deutsche Nahostpolitik oder das Verhältnis zu Israel skizzierte, sondern die EPZ in den Blick nahm.

„Die neun Staaten der Gemeinschaft – jetzt nicht als Ministerrat der Gemeinschaft, sondern als Außenminister jener politischen Zusammenarbeit, aus der sich das andere Element der Union Europas (…) entwickeln soll – haben im Zuge (…) ihrer verstärkten politischen Zusammenarbeit jetzt zum ersten Mal ausführlicher gemeinsam zum Nahostproblem Stellung genommen. Dabei – lassen Sie es mich so sagen – war es unumgänglich, dass einzelne Mitgliedstaaten im Interesse der Gemeinschaft auf diesen oder jenen – manchem auch wichtigen – Akzent verzichteten, den sie gern stärker hervorgehoben hätten. Hier und da wird man sich bei uns zu Hause und draußen, ob es einem Spaß macht oder nicht, noch damit vertraut machen müssen, dass gemeinsame europäische Stellungnahmen nur auf so unvollkommene und manchmal auch unbefriedigend erscheinende Weise wachsen können und dass dies ein Preis für die angestrebte europäische politische Einheit ist. Zuletzt liegt es im Interesse nicht nur der Europäer, sondern auch der am Konflikt direkt Beteiligten, wenn die Gemeinschaft an Gewicht gewinnt; denn nur dann wird sie in der Lage sein, ihren Einfluss im Sinne der Vernunft und der Gerechtigkeit geltend zu machen.“((11))

Im Zentrum steht hier also das gemeinsame Engagement der EPZ-Staaten, nicht das der nationalen „Nahostpolitiken“. Ferner räumt Brandt ein, dass zugunsten des gemeinsamen Auftretens der Neun der Verzicht auf eigene Positionen nötig sein könne. Exemplarisch dafür ist ein von den EPZ-Außenministern bereits im Mai 1971 unterzeichnetes, ursprünglich nicht zur Veröffentlichung vorgesehenes Dokument, in dem eine gemeinsame Position zur Lage im Nahen Osten erarbeitet wurde. Die israelische Regierung erkannte darin eine eindeutig proarabische Haltung und richtete ihre Vorwürfe vor allem an die Bundesregierung, die von ihrer israelfreundlichen Position zugunsten einer gemeinsamen Linie abgewichen sei.((12))

Aus den untersuchten öffentlichen Äußerungen der Bundesregierung ergibt sich der Befund, dass im Zentrum der öffentlichen Kommunikation hinsichtlich des Nahostkonflikts die Bedeutung der EPZ stand. Um auf europäischer Ebene einen Konsens herzustellen, wurde sogar das Abrücken von eigenen Positionen als Möglichkeit erwähnt – für den Bereich Nahostpolitik wegen seiner Brisanz eine weitreichende Option.

Davon strikt getrennt blieb die Ebene der nationalstaatlichen Nahostpolitik. Es war den Quellen ferner nicht zu entnehmen, wie das Verhältnis zwischen den Ebenen gestaltet werden sollte. War die EPZ als Forum gedacht, durch das die BRD eigene Ansichten als europäische Positionen „verkaufen“ konnte? Oder diente sie dazu, keine eigene Haltung entwickeln zu müssen? Damit zusammenhängend ist festzuhalten, dass die Rolle der Bundesregierung innerhalb der EPZ nicht präzisiert wurde. Ebenfalls außen vor blieb in den Äußerungen die Frage des deutsch-israelischen Verhältnisses, was aufgrund der sensiblen Beziehungen dieser Staaten überrascht.

Unabhängig von etwaigen „tatsächlichen“ Integrationseffekten zeigen die Quellen, dass die Bundesregierung ein Bild zeichnete, in dem Integrationseffekte im intergouvernementalen (außen- bzw. nahostpolitischen) Bereich eine bedeutende Rolle spielten: In der Behandlung des Nahostkonflikts hatte die europäische Ebene Priorität. Dies betrifft jedoch nur eine Dimension von Integration. Die andere Dimension – die Frage nach der Ausgestaltung der deutschen Nahostpolitik auf der Basis der europäischen Kooperation – spielt in den herangezogenen Quellen keine Rolle.

Aus quellenkritischer Sicht ist anzumerken, dass die hier untersuchten Äußerungen „nur“ für die Frage geeignet sind, welches Bild die Bundesregierung in der Öffentlichkeit von der EPZ zeichnete, wie sie diese also gesehen haben wollte. Aufgrund der großen Bedeutung von Öffentlichkeit für (Außen-)Politik besitzt die Frage nach der Vermittlung jedoch eine große Relevanz. Welche Bedeutung die EPZ „tatsächlich“ für die deutsche Nahostpolitik besaß, ist eine Frage, deren Beantwortung noch aussteht.((13))

  1. Auswärtiges Amt (Hg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), Dokumentation, 9., überarb. Aufl., Bonn 1992, S. 32 [Hervorhebung im Original]; vgl. zur Struktur der EPZ Gabriele Clemens, Alexander Reinfeldt, Gerhard Wille: Geschichte der europäischen Integration. Ein Lehrbuch, Paderborn 2008, S. 190-200. []
  2. Auswärtiges Amt (wie Anm. 1.), S. 33. []
  3. „Bewahrung des äußeren und inneren Friedens.“ Rede des Bundeskanzlers auf dem Kongress der Handelsvertreter und -makler in Bonn am 3. Juni 1969. In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 72 vom 7. Juni 1969 (2. Quartal), S. 623. []
  4. „Lebensrecht für alle Staaten als Fundament des Friedens.“ Rede des Bundeskanzlers auf der Buchmesse in Frankfurt (o. D.). In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 130 vom 12. Oktober 1973 (4. Quartal), S. 1282 f. []
  5. Interview des Bundeskanzlers Willy Brandt mit dem Bayerischen Rundfunk zu den kriegerischen Auseinandersetzungen im Nahen Osten am 14. Oktober 1973. In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 131 vom 16. Oktober 1973 (4. Quartal), S. 1290. []
  6. „Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland im Herbst 1973.“ Artikel des Bundesministers des Auswärtigen für die „Frankfurter Rundschau“ vom 18. Oktober 1973. In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 134 vom 19. Oktober 1973 (4. Quartal), S. 1321-1323. []
  7. Ausführungen des Bundeskanzlers vor dem Deutschen Bundestag zur Situation im Nahen Osten und zur Steuerpolitik der Bundesregierung am 26. Oktober 1973. In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 140 vom 30. Oktober 1973 (4. Quartal), S. 1389 f. []
  8. Ebd., S. 1390. []
  9. Erklärung der neun EG-Staaten zur Lage im Nahen Osten. In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 146 vom 14. November 1973 (4. Quartal), S. 1449. Online verfügbar unter: http://www.cvce.eu/obj/joint_statement_by_the_governments_of_the_eec_6_november_1973-en-a08b36bc-6d29-475c-aadb-0f71c59dbc3e.html []
  10. „Für einen dauerhaften und gerechten Frieden in Nahost“, Rede des Bundeskanzlers vor dem Deutschen Bundestag am 9. November 1973. In: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 144 vom 10. November 1973 (4. Quartal), S. 1429. []
  11. Ebd. []
  12. Vgl. Markus A. Weingardt: Deutsche Israel- und Nahostpolitik. Die Geschichte einer Gratwanderung seit 1949. Frankfurt/Main 2002, S. 205 f. []
  13. Vgl. mein Dissertationsvorhaben unter dem Titel „Did Europe matter? Die Bedeutung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) für die deutsche Nahostpolitik 1970-1981. []

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